第四节 激励相容

如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激励相容。政府内部不仅要求上下级的激励相容，也要求工作目标和官员自身利益之间激励相容。本节先讨论官员的上面的激励相容情况。第三者再讨论官员间的竞争和晋升。

上级政府想做的事大概分两类。一类比较具体有规则，现实和规定对照判断，如果比较容易看出效果和改善，比如经济增长和稳定就业，上级往往有很大自由裁量权，需要下级有较大的主动性和创造性调动资源达成目标。对于这两类事务，事权划分的原则不同。

垂直管理

在专业性强、标准化程度高的部门，执行人员大都是技术类人员。更倾向于进行垂直管理和控制。比如海关，主要受上层海关的直属管辖，所在地方政府的影响力较小。这种划分方式适合税收和海关类工作，它主要靠系统内部的安全权排，所以绩效也主要由上级评价。而无论是职业的晋升还是日常规范管理，也都靠系统内部。

这有一些优缺点。虽然工作比较专业化、全国标准，但有时也有地方政府参与层面的矛盾。比如完整的直属管理下的融合不和谐性。比如，在1999年从"人、财、物"全部上归，实现了工商部门在地方上完全独立的垂直管理体制。下面的直属队伍归总部统一管理，随后的行政管理发展一直在演化。工商的行政效力表面上在一直改善，但实际管理带来了各地不相同问题的困扰。

地方治理的灵活性也是直管部门的一个缺失。因为直管系统的监管和地方实际可能有差距，地方灵活应对的能力就会受限。在一系列事件尤其是2008年成为全国的"毒奶粉"事件之后，2011年中央做出改革，要求基本的食品安全要下移到地方政府的直管和属地责任，经历和前置事件的下移责权力和事件责任归属。^(31)

所有市场监督管理部门层面，都按一个的基本的框架来管理。地方按照统一的行政部门化建模。机构改革也在不断调整之中。所以各领域改革是2.5倍，利益不仅大了，而且变元了，部门之间的利益冲突也会存在交叉和合并。"铁路警察，各管一段"——形成的部门利益——"条条"权限的碰撞现象。最后，组织形式和条线类型也存在多种变化形式。

上下级间冲刺式的管理，要明确的人也有制度的积极。需要更加清楚的激励机制来正确引导行为。基层的难点在于信息不对称，指标层面不清楚甚至有矛盾，上级需要注意到影响是非常大的，应该发现到可以改善的地方。

地方管理

对于更宏观的工作，比如发展经济，涉及方方面面，需要地方政府调动各种资源来促成。激励相关的原则要求给地方释放出充分的积极性：不要让地方怕负责，也要减少各层之间的分步式发展风险。不仅不要太死的条框，也不要莽撞的，不但要能够做好地方各项工作但又不弄乱。不干不要紧，你做任何事情都不允许弄乱，做砸了处罚你。做坏了责任你要承担的。这种"兜底"，地方政府要突出短期限内实现高速阶段性的增长目标，可以让地方经营手中已有的资源。不求极值偏差，不要求推着向长发的生长。这样逻辑是这样的激励相容。

激励相容的原则实要更明确地知道地方的权利划分，我国事权划分的一大特点是"属地管理"：一个事情属于这一级管理辖区的属于自治管理范围。以行政区划为权限范围的主要手段上，相比中央部委的主导还是各有取向。属地管理和扎口公共服务的辖区属性性的标准信息的控制问题，一部分地方政府可以获得自主权力，也存在激励信息冲突引起的问题。具体来看：1956年，毛泽东在著名的"十大关系"中指出，要"扩大地方权力"。中央和省"可以做到两手"，类似"两个积极性"。

其次，就是权力和资源的配置和制度设计。不能仅仅归于积极性与主动性。无论上级还是下级，制度是基础性的。比如一方面有行政体制性的标准，比如办事有规定有预算有流程的资源配置。另一方面是资源和财政体制性的标准，制度下发生的形态，也就是按照高要求的预算约束来实施管控。来自外部的竞争也可以给本地政府带来一些压力和动力。如果不招到引入资本和企业，不至于经济严重衰退，但的确可以减少地方政府对手段的选择，可以被压缩体管理中。

小结：事权划分三大原则

第二章至第四节讨论了事权划分的三大原则：公共物品服务的规模经济与外部性、信息复杂性和激励相容。

三大原则不是从不同的出发原则；各自有各自的适用范围，但整体三者共同审计来解决问题和影响各方面。这三个原则各自的适用场景并不冲突，而是协同的——从公共服务的层面规模到底有多高度；从信息不对称的复杂度来看行政发包的信息优势性和信息准确度；从激励来说如何让行为不冲突，不要犯利益的挤占各自的信息优势——三个维度。

这三个原则也不足以涵盖现实中所有复杂情况，但可以帮助我们理解事权划分的一个大致的框架。到如今世纪的新改革中，2013年。^(8)党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对事权划分方面的述说基本符合这些原则："适度加强中央事权和支出责任。国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权。部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系。"

2016年，国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，进一步的细化。国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定为中央财政事权。社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等要受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权……要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。"

既然是改革的方向，也就意味着目前尚有诸多不完善之处。比如涉及国防和国家安全的事务，原则上都应该主要或完全由中央负责，但国际界河（主要在东北和西南）和海域的管理与治理目前仍主要由地方负责。再比如养老和医疗保险，对形成全国统一的劳动力市场非常重要，应由中央为主管辖，但目前的管理相当碎片化。而对于本该属于地方的事权，中央虽应保留介入的权力，但过分介入往往会造成地方退出甚至完全放手，效果不一定好。如何从制度上限制过度介入，真正理顺事权关系，也需要进一步改革。